Грег Кларк, почетный профессор Университетского колледжа Лондона, на лекции для слушателей программы Master of Public Administration рассказал о современных трендах в экономике городов и о том, как местные власти могут поддерживать ее на фоне коронакризиса.
Что такое экономика города?
За свою карьеру исследователя городов Грегу Кларку часто доводилось анализировать их экономики. И в последние десятилетия в этих вопросах серьезно выросла роль местных органов. Однако о какой-то систематизации опыта говорить довольно сложно. Так что во многих городах для описания подхода властей прекрасно подойдет характеристика «практика без теории».
В смежных дисциплинах, например в экономической географии, в основном доминируют взгляды, определяющие экономику города через темы производительности, капитала (человеческого, социального, материального и так далее) или циклов развития. Однако Грег Кларк считает, что подобные подходы фокусируются на одних важных аспектах и часто упускают из вида другие, не менее значимые.
Сам эксперт считает, что экономика города — это сложная система, в основании которой лежат условия ее функционирования: бизнес-среда и инвестиционный климат, уровень образования, исследований и управленческой культуры, существующая инфраструктура (как физическая, так и социальная) и экологическая обстановка. Эти условия формируют рамки для драйверов развития, таких как управление активами, природопользование, структура промышленности, особенности человеческого капитала и инноваций.
Когда же эти драйверы начинают функционировать в связке друг с другом, в городе запускаются и поддерживаются значимые изменения в количестве и структуре населения, использовании имеющихся ресурсов, а также в производительности компаний, людей, капитала. Здесь на эту ситуацию на местах начинают влиять рынки, общегосударственные и мировые тренды, а также макроэкономические факторы. Но так как элементы системы взаимосвязаны, результат развития экономики города также влияет на условия ее функционирования, постоянно изменяясь, в том числе посредством процессов, завязанных на обратную связь.
Основные типы развития экономики «на местах»
В основном же существующие модели работы городских властей с местной экономикой можно свести к двум основным типам: модель экономического планирования (распределение ресурсов и возможностей между территориями с целью обеспечить их равенство) и территориального развития (улучшение местной экономики с фокусом на оптимизацию местных драйверов роста, а не уравнивание).
Первый тип получил распространение в период 50–90-х годов, а второй начал развиваться с 80-х, и сегодня основная масса городов расположена на отрезке, очерченном этими двумя вариантами, но большинство совмещает элементы обоих. При этом все чаще предпочтение отдается варианту территориального развития, в большей мере ориентированному на вопросы конкуренции, связности с внешними игроками, инноваций, производительности, обеспечиваемой на местах, и так далее.
Однако говорить о том, что делается однозначный выбор в пользу одного из вариантов, нельзя. Все зависит от того, какие цели преследуют государственные и местные власти в вопросах экономического развития вверенной им территории, а это может быть создание рабочих мест, привлечение и удержание жителей, ликвидация регионального неравенства, повышение собираемости налогов и прочее.
Местное самоуправление и развитие экономики
Говоря о развитии городской экономики, следует упомянуть и тот факт, что исторически местные власти создавались, в первую очередь, для представительства людей, предоставления госуслуг, установления норм и стандартов, а также соблюдения их выполнения. Экономическое развитие территорий для них — относительно новая задача, требующая качественно других подходов по причине отличающихся рисков, стейкхолдеров, временных потребностей, географических особенностей, а также иного процесса принятия решений.
Чтобы эффективнее справляться с этой ситуацией, власти создают новые сущности — агентства. Эти институты подчиняются госструктурам, но способны использовать корпоративные практики для решения новых экономических задач, таких как переформатирование имеющихся пространств, повышение производительности, интернационализация территории или формирование каких-то визионерских концепций, направленных на развитие.
Как сочетать управление экономикой города с предпринимательством и технологическим развитием?
В сегодняшнем мире все активнее внедряются практики Индустрии 4.0, выстраиваемые вокруг искусственного интеллекта, облачных технологий, Интернета вещей и так далее. Этот процесс не обходит стороной и вопросы развития территорий. Технологии встраиваются в существующую городскую экономику через цифровизацию строительства, ЖКХ, транспортной и логистической инфраструктуры. Но вместе с технологизацией привычных городских сфер появляются и качественно новые явления, как, например, концепции инновационной, шеринговой и циркулярной экономик, умного туризма, реурбанизации производств.
Технологии помогают развивать экономику и путем стимулирования кластеризации отдельных, но схожих между собою сфер, что часто происходит в условиях именно городов. Например, в 80-х стартовала кластеризация финансов (банкинг, страхование и так далее), а в 90-х тот же процесс произошел в креативных индустриях (от дизайна до фуд-бизнеса). В 2010-х города стали свидетелями кластеризации урбанистических проектов и экономики впечатлений, а прямо сейчас этот процесс происходит и в вопросах циркулярной экономики.
Новые концепции, порожденные развитием технологий, могут реализоваться при сочетании ряда параметров. Например, инновационная экономика формируется на территориях, где существуют организации, занимающиеся научно-технической деятельностью (например, университеты), где сформирован бизнес-климат, удобный для развития, есть критическая масса предпринимателей, а начинания по внедрению прорывных решений поддерживаются местными властями.
Примером развития города, в значительной мере включающим в себя и опору на технологии, и новые формы экономики, можно назвать канадский Галифакс, когда-то бывший важным промышленным центром, но в 90-е столкнувшийся с рядом проблем.
Чтобы преодолеть сложности, местные власти юридически объединили разрозненные местные муниципалитеты и создали отдельную структуру, призванную заниматься вопросами развития территории. Она должна была выявить точки роста, куда можно было бы привлечь бизнес и запустить ГЧП-проекты. В частности, было решено сфокусироваться на сегментах инноваций и экономики впечатлений.
Следующим этапом стала разработка экономической стратегии города, включающая в себя планы по управлению земельными ресурсами для более эффективного редевелопмента, развитие центра города и объектов в нем, а также обновление транспортной инфраструктуры, позволяющей лучше контактировать с внешним миром (порт, аэропорт, логистические мощности).
Третьей фазой стала спайка прежде разрозненных муниципалитетов воедино через унифицированную транспортную систему, создание единого местного бренда Галифакса, который начали продвигать на общестрановом и международном уровнях, а также работа не только на привлечение людей, но и на их удержание, например, через поддержку университетов.
Как работать с экономикой города в постковидные времена?
Пандемия коронавируса сильно повлияла на все сферы жизни, не обойдя стороной и управление городами. Кризис стал шоком для всех, но разные города и страны находятся на разных этапах выхода из него. Где-то еще разгар пандемии, а следовательно, и ограничений, где-то постепенно начинается восстановление экономики, а где-то все функционирует так, будто ничего и не было. При этом не всегда эти стадии зависят только от эпидемиологической обстановки.
Коронавирус ускорил развитие одних аспектов экономики (e-commerce) и заморозил другие (туристический бизнес). Очень важным последствием пандемии стал отъезд части населения из мегаполисов в города поменьше, что привело к изменению в требованиях к инфраструктуре как в малых городах, так и в крупных. Вместе с тем многое из вошедшего в нашу жизнь за последний год продолжит оказывать влияние и в будущем, но многое вернется к прежнему состоянию по мере ослабления карантинных мер и оживления экономики.
Устойчивые города и восстановление экономики
Города способны обеспечивать рост, способствуют развитию конкуренции, внедряют новые экономические концепции, развивают инклюзивность, обеспечивают спрос и предложение товаров и услуг и предстают точками аккумулирования капитала, технологий и трудовых ресурсов. Это позволяет говорить, что именно они могут стать опорой восстановления для разных стран, при том восстановления с фокусом на инновационные индустрии.
Примером города, де-факто вышедшего из пандемии, может служить Шанхай, где, по оценкам Кларка, практически все работники вернулись в офисы, растут объемы сдаваемых в аренду коммерческих и офисных площадей.
К мерам местных властей, приблизивших подобное развитие дел, можно отнести привлечение иностранных инвестиций и компаний, изменение условий работы зон свободной торговли, создание новой инфраструктуры, работа по изменению графиков работы предприятий и офисов, перепрофилирование городских офисных и торговых площадей, организация duty free магазинов для внутренних туристов, а также масштабные медицинские меры (тестирование, отслеживание контактов зараженных людей и так далее).
Примером города, еще не снявшего коронавирусные ограничения в экономике, является Мехико, где восстановление доковидных показателей по разным оценкам ожидается примерно в 2022 году, но уже есть позитивная динамика. Чтобы улучшить работу городской экономики на фоне кризиса, местные власти также принимают свои меры. В частности они подготовили стратегию по восстановлению экономической жизни, включающую создание рабочих мест, программы по строительству жилья и ГЧП-проекты в промышленности. Важным фактором была поддержка предпринимательства через прямую финансовую помощь и создание электронных площадок, позволяющих МСБ реализовывать свои товары и услуги.